آيا اجراي توصيه‌هاي FATF براي همه كشورها الزامي است؟
زينب ملكوتي
بحث FATF شايد بدون اغراق هميشه جز مسائل مورد بحث در ايران باقي بماند اما در شرايط حاضر و در راستاي مذاكرات برجام در وين و همچنين انتخابات رياست‌جمهوري پيش رو بحث FATF مي‌تواند از مسائل اساسي در اين برهه از زمان باشد. در مورد FATF مطالب متعددي نوشته شده است اما متاسفانه اكثر اين مطالب به عمق بحث و چرايي اهميت FATF نپرداخته‌اند و يك مطلب كاملاً تخصصي تبديل به امر سياسي صرف شده است. به هر حال FATF مي‌تواند در سه حوزه مورد بحث و كنكاش قرار بگيرد ازجمله حوزه حقوقي، اقتصادي و بانكي و سياسي. در اين نوشتار قصد بر آن است تا به جنبه حقوقي و الزام آور بودن توصيه‌هاي FATF پرداخته شود.
بحث مبارزه با تامين مالي تروريسم و پولشويي از دهه ۱۹۹۰ در دستور كار جدي در سطح داخلي و بين‌المللي قرار گرفته است. قوانين سخت (hard law) و قوانين نرم (soft law) هر دو در اين راستا مورد پذيرش كشورها قرار گرفتند تا بتوانند با اين جرايم مالي مبارزه كنند. در حقوق بين‌الملل قوانين نرم يا soft law در مقابل قوانين سخت يا hard law قرار گرفته‌اند كه در واقع جنبه الزام آور ندارند. از جمله اين قوانين نرم مي‌توان به قطعنامه‌هاي مجمع عمومي سازمان ملل متحد و توصيه‌هاي FATF اشاره نمود. اما در مورد FATF مي‌توان گفت كه خود يك سازمان بين دولتي است و تلاش دارد تا اراده سياسي كشورها را در اصلاح قوانين و مقررات مبارزه با پولشويي و تامين مالي تروريسم هماهنگ نمايد. ۳ كاركرد متفاوت براي قوانين نرم مي‌توان در نظر گرفت كه شامل قوانين جايگزين، قوانين مكمل و قوانين آنتاگونيست (Antagonist) است. توصيه‌هاي FATF را مي‌توان در قالب قوانين مكمل دسته‌بندي كرد كه با تهيه و ارايه توصيه‌هاي چهل گانه تلاش دارد جزيياتي ارايه دهد تا مكمل قوانين سخت باشد. در واقع قوانين سخت در حوزه مبارزه با پولشويي و تامين مالي تروريسم شامل كنوانسيون مبارزه با تامين مالي تروريسم (۱۹۹۰) ، كنوانسيون پالرمو (۲۰۰۰) و قطعنامه‌هاي الزام آور شوراي امنيت سازمان ملل متحد (به عنوان مثال قطعنامه ۱۳۷۳) است. اين قوانين سخت همراه با قوانين نرم در همين حوزه يك چارچوب مشخص ايجاد كرده تا در دو مسير به هم پيوسته بتوانند مشكل پولشويي و تامين مالي تروريسم را حل كنند. در قدم اول، اين قوانين نرم يا همان توصيه‌هاي FATF درآينده و بعد از گذشتن از مراحل مختلفي مي‌توانند تبديل به قوانين سخت و الزام آور شوند. در قدم دوم، توصيه‌ها FATF با ذكر جزييات و بسط قوانين در اين حوزه عملاً به توسعه قوانين سخت كمك مي‌كند. در اين حالت ما شاهد گسترش يك چارچوب حقوقي كامل و جامع براي مبارزه با پولشويي و تامين مالي تروريسم مي‌باشيم.
اگر چه از نظر تئوري توصيه‌هاي FATF جز قوانين نرم و غير الزام آور هستند اما در عمل قضيه متفاوت است و تا حدي براي كشورها به‌طور غير رسمي توصيه‌ها جنبه الزام آور پيدا كرده است. ۴ دليل عمده براي اين الزام آور بودن غير رسمي توصيه‌ها مي‌توان نام برد:
۱- قدرت سياسي و تاثير‌گذاري كشورهاي تاسيس‌كننده FATF
درحال حاضر ۳۷ كشور عضو FATF هستند از جمله امريكا، انگليس، آلمان، فرانسه،چين و روسيه. به علاوه اين ۳۷ كشور،۲ سازمان از جمله كميسيون اروپايي و شوراي همكاري‌هاي خليج فارس عضو اصلي FATF هستند. جدا از اين ۳۹ عضو اصلي، ۹ سازمان ديگر كه شامل كشورهاي مختلف مي‌شود هم مي‌توان از اعضا FATF دانست. يكي از انتقادات اصلي به FATF اين است كه باوجود آنكه به وسيله بعضي از كشورهاي غربي تشكيل شده است اما در حال حاضر تبديل به سياست‌گذار اصلي در زمينه مقابله با پولشويي و تامين مالي تروريسم براي همه كشورها و با جنبه غير رسمي الزام آور شده است.
۲- قدرت و حمايتِ بخش‌هاي مالي كشورها از توصيه‌ها فارغ از حمايت و عضويت كشورهايشان
از اصول پايه‌اي FATF بايد به رويكرد مبتني بر ريسك Risk-based approach اشاره كرد. رويكرد مبتني بر ريسك در توصيه شماره يك FATF توضيح داده شده است؛ كه قابل اجرا براي همه موسساتِ با ريسك پولشويي و تامين مالي تروريسم است. از كشورها تا خيريه‌ها بايد در مرحله اول ميزان ريسك طرف معامله خود را تعيين نمايند. موسسات مالي به دليل آنكه سود و منفعت خود را در گرو مشتري‌هاي بدون ريسك يا ريسك پايين ميدانند در مرحله اول طرف معامله يا مشتري خود را در پروفايل‌هاي ريسك بالا، ريسك متوسط و ريسك پايين تقسيم‌بندي مي‌كنند تا بر اساس ميزان ريسك هر مشتري بتوانند خدمات خود را ارايه نمايند. كشور ايران جز كشورها با ريسك بالا قرار گرفته است و به همين دليل جذابيت بسيار پاييني براي موسسات مالي دارد زيرا همانطور كه گفته شد رابطه موسسات مالي با مشتريان بر اساس تجزيه و تحليل سود و هزينه است. وارد معاملات مالي با كشورها يا افراد پر ريسك شدن مي‌تواند هزينه بيشتري نسبت به سود براي موسسات مالي داشته باشد.
۳- تاكيد و نام بردن از توصيه‌ها FATF در قطعنامه‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد
به عنوان مثال قطعنامه ۲۶۴۶ شوراي امنيت سازمان ملل به شناسايي نقش FATF در ايجاد استانداردهاي مبارزه با تروريسم و پولشويي اشاره كرده است و همچنين از كشورها خواسته است تا ۴۰ توصيه FATF را در قوانين خود اتخاذ و اجرا نمايند. اين قطعنامه نشان‌دهنده نقش حياتي و مهم FATF در مبارزه با پولشويي و تامين مالي تروريسم است.
۴- عواقب عدم انجام توصيه‌هاي FATF براي كشورها
مورد آخر كه مي‌توان اذعان كرد از همه موارد مهم‌تر است، عواقب عدم انجام توصيه‌ها FATF مي‌باشد. اگر كشوري مثل ايران در ليست كشورهاي پر ريسك و غير همكار با FATF قرار بگيرد اكثر موسسات مالي سراسر دنيا با آن كشور مورد نظر وارد معاملات مالي نمي‌شوند. در آخرين اقدام FATF، تمامي اقدامات متقابل بر روي ايران بازگردانده مي‌شود به دليل آنكه درخواست‌هاي FATF توسط ايران انجام داده نشده است. اقدامات متقابل كه در توصيه ۱۹ به آن اشاره شده است در اصل اقدامات تنبيهي نيستند و فقط از موسسات مالي و .. خواسته است تا اهتمامات لازم جهت اعتبار آزمايي (Enhanced Due Diligence) طرف مقابل معاملات را كه ايران هست افزايش دهند.
در آخر آنكه ايران به عنوان يك كشور با هنجارها و ارزش‌ها متفاوت، بسيار سخت مي‌تواند با قوانين نرم و سخت بين‌المللي مبارزه با تامين مالي تروريسم و پولشويي هماهنگ شود. در حال حاضر ايران به كنوانسيون مبارزه با تامين مالي تروريسم نپيوسته است،به عنوان كشور پر ريسك از سوي FATFشناخته شده است و همچنين فقط تا حدي بندهاي قطعنامه ۱۳۷۳ را اجرا كرده است. در اين راستا،به نظر ميرسد فارغ از تحريم‌هاي بين‌المللي كه عمدتاً جنبه سياسي دارد،داشتن برنامه جزيي چگونگي حل مشكل FATF و پيوستن به كنوانسيون‌ها مربوطه و اجراي توصيه‌هاي چهل گانه مي‌تواند يكي از خواسته‌هاي اساسي مردم و همچنين راستي‌آزمايي برنامه‌هاي كانديداهاي رياست‌جمهوري باشد.