درباب مشروعيت يك رفراندوم

سيامك كريمي

پژوهشگر مسائل حقوق بين‌الملل

جيمز كرافورد، از مشهورترين محققان حقوق بين‌الملل و يكي از قضات كنوني دادگاه لاهه مي‌نويسد: «كشورها، موجودا‌ت سرزميني هستند.» لاسا اپنهايم، ديگر حقوقدان برجسته بين‌الملل كه آثار او تاثير زيادي بر متفكران بعدي خود داشته است نيز تقرير مي‌كند: «كشور بدون سرزمين غيرممكن است. » اين تاثير شگرفِ سرزمين و تماميت سرزميني در پديداري و تداوم حيات كشورها نشان مي‌دهد كه بي‌دليل نيست كه بود و نبود رضايت كشور مادر، نام‌هاي متفاوتي به جدايي بخشي از سرزمين مي‌دهد. جدا شدن بخشي از سرزمين يك دولت كه با رضايت دولت مادر همراه باشد، بسته به مورد انفصال (Separation) يا واگذاري (Devolution) خوانده مي‌شود اما همين تغييرات سرزميني، زماني كه رضايت دولت مادر وجود نداشته باشد، جدايي (Secession ) نام مي‌گيرد. تحولات منطقه خاورميانه و حتي جهان در هفته گذشته معطوف به رفراندومي شده بود كه مي‌تواند بر تماميت سرزميني عراق اثرگذار باشد. آخرين خبرها از مشاركت گسترده كردها در اين رفراندوم و راي قاطع به جدايي‌طلبي حكايت دارد. پنهان شدني نيست كه كردها تحت ستم‌ترين مردمان منطقه خاورميانه بوده‌اند. اما اين وضعيت سياسي ناشي از سركوب گسترده در گذشته و نبود هم‌نظري كنوني با دولت مركزي عراق مي‌تواند عامل مشروعي براي ايراد خدشه به تماميت سرزميني عراق و تشكيل كشور مستقلي باشد؟ به عبارت ديگر ما در مورد رفراندوم جدايي اقليم كردستان از دولت عراق با اين پرسش حقوقي روبه‌رو هستيم: جدايي‌طلبي در حقوق بين‌الملل تحت چه شرايطي مشروعيت دارد؟

موارد مشروع جدايي‌طلبي

با وجود آنكه حقوق بين‌الملل به نسبت ديگر حوزه‌هاي حقوق، حوزه‌ جديدي به شمار مي‌آيد، اما احكام مربوط به تغييرات سرزميني در حقوق بين‌الملل امري تقريبا تثبيت شده هستند. اصولا پذيرفته شده است كه مردماني كه تحت اشغال خارجي، حكومت استعماري يا در سرزمين‌هاي غير خودمختار – كه اكنون فقط در برخي از مناطق جزيره آرام وجود دارند- به سر مي‌برند، مي‌توانند با توسل به روش‌هاي قانوني از جمله برگزاري رفراندوم، اعتراض‌هاي مدني يا حتي مقاومت مسلحانه، اقدام به جدايي از سرزمين اصلي كرده و كشور جديدي ايجاد كنند. بسياري از دولت‌هايي كه پس از جنگ جهاني اول و دوم پديدار شدند، ناشي از جريان‌هاي جدايي‌طلب ضداستعماري بودند. در غير از اين موارد، هرگاه دولت مركزي با جدايي موافق باشد، جرياني كه به جدايي منجر مي‌شود، جرياني مشروع است. فرضا اگر مردم اسكاتلند در رفراندوم سپتامبر 2014 به جدايي راي مي‌دادند، اين جدايي به دليل موافقت دولت بريتانيا كاملا مشروع بوده و لندن بعد از برگزاري بايد به نتايج آن احترام مي‌گذاشت. در غير از اين موارد، دولت‌ها اصولا از ابتداي نظم و نسق حقوق بين‌الملل با جدايي بخشي از سرزمين‌شان بدون رضايت خودشان مخالف بوده‌اند. نخستين نمونه‌اي كه در اين زمينه قابل طرح است به درخواست جدايي «جزاير آلاند» از فنلاند و پيوستنش به دولت سوئد باز مي‌گردد. با مخالفت دولت فنلاند با درخواست اين جزيره سوئدي‌زبان، كميسيوني از حقوقدانان در سال 1920 تحت نظارت «جامعه ملل» تشكيل شد و به صراحت چنين نظر داد: «حقوق بين‌الملل حق گروه‌هاي ملي براي جدا شدن از دولت موجود را به صرف تمايل آنها به رسميت نمي‌شناسد.»مخالفت دولت‌ها با جدايي يكجانبه بخشي از سرزمين‌شان نيز به خوبي در اسناد مهم حقوق بين‌الملل بازتاب يافته است. از جمله ماده (4) 8 «بيانيه حقوق اقليت‌هاي ملي يا قومي، مذهبي و زباني» مصوب مجمع عمومي سازمان ملل متحد در سال 1992 اعلام مي‌كند: «هيچ حقي در اين بيانيه، به مثابه مجوزي عليه... تماميت ارضي و استقلال سياسي دولت‌ها تفسير نمي‌شود.» ماده 21 «كنوانسيون حمايت از اقليت‌هاي ملي» مصوب «شوراي اروپا» در سال 1994 مضمون مشابهي دارد: «هيچ مقرره‌اي در اين كنوانسيون، متضمن اقدامي مغاير... تماميت ارضي و استقلال سياسي دولت‌ها نيست...»«كميته رفع تبعيض نژادي» كه نظارت بر اجراي «كنوانسيون رفع هرگونه تبعيض نژادي» را برعهده دارد و از رهگذر صدور نظريه عمومي
(General Comment) مي‌كوشد تا حيطه حقوق و تعهدات ناشي از كنوانسيون مذكور را روشن كند، در نظريه عمومي شماره 27 خود، حق بر جدايي‌طلبي را تنها درباره «آزادي خلق‌ها از استعمار و سلطه خارجي» به رسميت مي‌شناسد و آن را قابل تسري به ديگر وضعيت‌ها نمي‌داند. به اين ترتيب، مشخص است كه دولت‌ها طي دهه‌ها و حتي قرن‌هاي متمادي نشان داده‌اند كه جدايي بخشي از سرزمين يك كشور، جز در مورد وجود حكومت‌هاي اشغالگر و استعماري، فقط با رضايت دولت مادر حاصل مي‌شود. اما وجود برخي رويدادها، باعث شده كه مجددا درباره احكام مربوط به تغييرات سرزميني در حقوق بين‌الملل ترديدهايي مطرح شود. جدايي آبخازيا و اوستيا از گرجستان در 2008، جدايي كوزوو از صربستان در 2010 و جدايي كريمه از اوكراين در 2014 از جمله مواردي بودند كه جدايي بدون رضايت دولت مادر انجام شدند.

نظريه جدايي چاره‌ساز يا تئوري بلژيكي

يكي از مهم‌ترين مفاهيمي كه براي توجيه هر سه جدايي فوق مطرح شده، نظريه جدايي چاره‌ساز
(Remedia Secession ) است. طبق اين مفهوم، احكام مربوط به جدايي‌طلبي در حقوق‌بين‌الملل دستخوش تغيير شده و از جمله علاوه بر وضعيت‌هاي استعماري و اشغالي، شامل «نقض فاحش حقوق‌بشر» هم مي‌شود. به عبارت ديگر، به هنگام سركوب گسترده حقوق بشري از سوي دولت مركزي عليه مردم، به نوعي كه موجوديت آن جمعيت تهديد شود و هيچ چاره ديگري باقي نمانده باشد، بايد با توسل به تئوري جدايي چاره‌ساز براي مردم تحت سركوب، حق بر جدايي از دولت مركزي قايل شد. اگرچه تئوري جدايي چاره‌ساز، تئوري جديدي به شمار مي‌آيد اما منشا آن را بايد در «رهيافت استعمار داخلي» يا «تئوري بلژيكي» در دهه 1950 جست‌وجو كرد. اين رهيافت، به اين دليل «استعمار داخلي» خوانده مي‌شد كه بر مبناي آن، هرگاه دولت مركزي در سركوب حق تعيين سرنوشت مردمش تا آنجا پيش رود كه عملا هرگونه مشاركت مردم در مديريت كشور ناممكن شود، چنين وضعيتي به وضعيت ناشي از استعمار واقعي يا خارجي شبيه است و در نتيجه مردم تحت ستم، همچون وضعيت ناشي از استعمار خارجي، حق بر جدايي دارند. از سوي ديگر، به اين دليل، به اين تئوري، نام بلژيكي ناميده بودند كه براي نخستين‌بار نمايندگان دولت بلژيك در سازمان ملل متحد و در سال 1950 به صورت عملي حامي اين تئوري بوده و جالب آنكه معتقد بودند كردها به دليل ستم‌هايي كه عليه آنها وجود دارد، در وضعيت استعمار داخلي به سر ‌مي‌برند و حق بر جدايي دارند. در مورد جدايي آبخازيا و اوستيا از گرجستان، سه دولت روسيه، ونزوئلا و نيكاراگوئه از اين جدايي حمايت كرده و مدعي بودند كه ميزان سركوب حقوق بشري دولت گرجستان عليه مردمان اين دو منطقه در حدي است كه چاره‌اي جز جدايي‌طلبي باقي نمانده است. در مورد جدايي كريمه نيز دولت روسيه همين اعتقاد را اين‌بار عليه دولت اوكراين داشت. اما دولت‌هاي غربي در مقابل، كاملا چنين خشونت و نقض حقوق بشر از سوي دولت‌هاي گرجستان و اوكراين را رد مي‌كردند. در مورد جدايي كوزوو اما اوضاع تغيير كرد. اين‌بار دولت‌هاي غربي معتقد بودند كه در گذشته دولت صربستان عليه مردم كوزوو چنان اعمال خشونت و نقض حقوق بشر كرده كه چاره ديگري جز جدايي باقي نمانده است اما دولت‌هاي ضد غربي منكر چنين ادعايي بودند.

رويه و عملكرد دولت‌ها در خصوص مفهوم جدايي چاره‌ساز چنان متشتت است كه امكان استنباط يك حكم حقوقي از آن وجود ندارد. مضاف بر اينكه اگرچه نقض حقوق بشر طبق نظام حقوق بين‌الملل امري ممنوع است اما اين نقض نمي‌تواند احكام مربوط به مشروعيت جدايي‌طلبي را در حقوق بين‌الملل تغيير دهد. حقوق بين‌الملل، پاسخ‌ها و واكنش‌هاي مناسبي براي نقض حقوق بشر در نظر گرفته است كه جدايي‌طلبي در ميان آنها قرار ندارد. علاوه بر نظام‌هاي مربوط به نظارت (از طريق كميته حقوق بشر و شوراي حقوق بشر سازمان ملل متحد)، طرح شكايت (از طريق ديوان اروپايي، آفريقايي و امريكايي حقوق بشر)، شوراي امنيت نيز امكان مداخله در وضعيت‌هاي مربوط به نقض حقوق بشر را دارد. مثلا در سال 2011، شوراي امنيت، وضعيت نقض حقوق بشر در ليبي را مطابق با مواد 39 و 42 منشور سازمان ملل متحد، نقض و تهديد صلح بين‌المللي تلقي كرد و از همه دولت‌ها خواست تا مانع از تداوم اين نقض شوند. اين موضوع نهايتا به سرنگوني دولت مستقر يعني دولت سرهنگ معمر قذافي منجر شد. از چنين مداخله‌اي كه به دستور شوراي امنيت و براي توقف نقض حقوق بشر انجام مي‌شود به «مداخله بشردوستانه» ياد مي‌كنند. بنابراين راهكار نقض حقوق بشر، نمي‌تواند خدشه بر تماميت سرزميني كشور مربوطه و اعلام جدايي‌طلبي باشد.

قاعده لوتوسي حقوق بين‌الملل

پس از افزايش موافقت‌ها و مخالفت‌هاي بسيار با جدايي‌طلبي كوزوو از صربستان، مجمع عمومي سازمان ملل متحد با صدور قطعنامه‌اي در سال 2008 از ديوان بين‌المللي دادگستري (دادگاه لاهه) تقاضاي صدور راي مشورتي در خصوص مشروعيت جدايي كوزوو از صربستان كرد. از آنجا كه دولت مركزي (صربستان)، يك دولت استعماري و اشغالگر نبود، تصور مي‌شد كه دادگاهه لاهه حكم بر مجاز نبودن جدايي كوزوو از صربستان بدهد اما در ميان تعجب همگان، اين دادگاه اعلام كرد كه درباره چنين جدايي «هيچ حكمي در حقوق بين‌الملل» وجود ندارد. قاعده‌اي كه دادگاه لاهه بر مبناي آن چنين رايي صادر كرد به «قاعده لوتوسي» حقوق بين‌الملل مشهور است. اين قاعده منبعث از استدلال ديوان لاهه در پرونده «كشتي لوتوس» است. ماجرا از اين قرار بود كه در اثر تصادف ميان كشتي فرانسوي «لوتوس» و كشتي زغال‌كش تركيه‌اي به نام «بزكورت»، كشتي تُرك در اعماق دريا غرق شد. مدتي بعد، كشتي لوتوس در يكي از بنادر تركيه پهلو گرفت و ناخداي بخت‌برگشته اين كشتي بلافاصله بازداشت و محاكمه شد. دولت فرانسه اعتقاد داشت كه در تصادف ميان كشتي‌ها در درياي آزاد هر دولتي مسوول رسيدگي به تخلفات كشتي خودش است و در نتيجه اين دولت فرانسه است كه بايد به تخلفات ناخداي كشتي لوتوس رسيدگي كند و نه دولت تركيه. موضوع نهايتا در دادگاه لاهه مطرح شد و اين دادگاه در راي خودش اعلام كرد از آن جا كه هيچ ممنوعيتي درباره اقدام دولت تركيه در رسيدگي به تخلفات ناخداي كشتي خارجي در حقوق بين‌الملل وجود ندارد، مسووليتي متوجه دولت تركيه نيست. اين راي مبناي قاعده‌اي به نام قاعده لوتوسي در حقوق بين‌الملل شد كه بر مبناي آن، انجام اعمال غيرمنع نشده در حقوق بين‌الملل مجاز است. اما راي دادگاه لاهه به‌شدت مورد انتقاد حقوقدانان قرار گرفت چرا كه حقوقدانان معتقد بودند اگر چه قاعده لوتوسي، قاعده معتبري در حقوق بين‌الملل است اما چون رويه دولت‌ها نشان مي‌دهد كه رسيدگي به تخلفات ناخداي هر كشتي با كشوري است كه آن كشتي با پرچمش كشتيراني مي‌كند در نتيجه، دولت تركيه از رسيدگي به تخلفات ناخداي فرانسوي «منع شده» و جايي براي اجراي قاعده لوتوسي نمي‌ماند. نكته جالب آنكه چندين سال پس از اين راي، كنوانسيون‌هاي متعددي به تصويب رسيد كه برخلاف راي دادگاه لاهه، دولت صالح براي رسيدگي به تخلفات ناشي از تصادف در درياي آزاد را دولت صاحب پرچم كشتي معرفي مي‌كند. حقيقت آن است كه راي مشورتي دادگاه لاهه در خصوص جدايي كوزوو، فاصله آشكاري با رويه موجود دولت‌ها داشت. تاريخ‌نگاران حقوق بين‌الملل بيش از 35 وضعيت را برشمرده‌اند كه در همگي آنها، جدايي بخشي از سرزمين يك كشور بدون رضايت دولت مادر، غيرمجاز اعلام شده است. پس بي‌دليل نبود كه تنها 4 سال پس از راي دادگاه لاهه، مجمع عمومي سازمان ملل متحد در مورد جدايي كريمه از اوكراين، برخلاف دادگاه لاهه تصميم‌گيري كرد و به جاي اينكه اعلام كند كه درباره جدايي كريمه در اوكراين، حكمي در حقوق بين‌الملل وجود ندارد، صراحتا در قطعنامه 27 مارس 2014 خود برگزاري رفراندوم در كريمه براي جدايي از اوكراين را مغاير با تماميت ارضي اين كشور اعلام ‌كرد. بنابراين، مي‌توان نتيجه‌گيري كرد كه احكام مربوط به تغييرات سرزميني ناشي از جدايي‌طلبي در حقوق بين‌الملل همچنان به قوت خود باقي است. دولت عراق، نه دولت استعماري است و نه دولت اشغالگر. از طرف ديگر، اين دولت يك دولت به رسميت شناخته شده بين‌المللي و از اعضاي سازمان ملل متحد است و بنابراين سرزمين عراق، يك سرزمين غيرمختار محسوب نمي‌شود. دولت بغداد نيز مكررا مخالفت خود را با جدايي اقليم كردستان اعلام كرده است. نبايد فراموش كرد كه ماده 107 قانون اساسي عراق مقرر مي‌كند: «مقامات فدرال حافظ وحدت و يكپارچگي و استقلال و حاكميت و نظام دمكراتيك فدرال عراق هستند.» اين بدان معناست كه جدايي يكجانبه به شكلي كه مقامات اقليم كردستان عراق به دنبال آن هستند، مورد حمايت حقوق بين‌الملل نيست.